(Esta nota fue escrita para y publicada inicialmente en el Informe Gemines de noviembre 2019)

Una vez que amaina la perplejidad frente al estallido social de las últimas semanas, es preciso afinar la identificación de los problemas e iniciar la deliberación racional sobre las medicinas más apropiadas. Como siempre, estas dos discusiones sobre problemas y medicinas son indisolubles. El objetivo de esta nota es proponer un marco de referencia para la identificación de los problemas de fondo y para la elección de las respuestas institucionales a las fuentes del malestar.

El primer alerta, cuando evaluamos los detonantes del malestar, es acerca de los paradigmas bajo los cuales analizamos los sucesos del último mes. Lo que estamos viendo es un evento político significativo, un cisma, un cambio estructural en la legitimidad estructural del sistema. Una fracción del país ha levantado la voz, ha golpeado la mesa, ha interrumpido la normalidad para traer un punto sobre el grado de justicia del sistema.

Una tentación común es quedar atrapados en los cánones y referencias de la diatriba izquierda-derecha del último siglo. Pero ya sabemos que ese camino está plagado de viejos dogmas, hipótesis adolescentes e imprecisiones teóricas. Por ello, en lugar de caer en una discusión binaria sobre la pertinencia o impertinencia de un modelo, es necesario ver lo acontecido como parte del ajuste de un sistema complejo que reclama cambios para poder conservar un grado sustentable de legitimidad.

Problemas sociales subyacentes

Si bien es cierto que hay un reclamo explícito acerca de la desigualdad y la necesidad de una mayor efectividad en la redistribución, podemos suponer que estas preferencias por una mejor redistribución tienen dos tipos de fuentes o detonantes: 

a)     La demanda de redistribución como una forma de adquirir un seguro frente a shocks negativos; y 

b)    La demanda de redistribución como una forma de corregir problemas de inequidad procedimental, o injusticias del sistema. 

El primer tipo de detonantes de la demanda de redistribución es la necesidad de protección frente al riesgo de volatilidad del ingreso. En particular, la investigación muestra que la demanda por redistribución aumenta en la medida en que (i) hay mayor incertidumbre sobre la volatilidad del ingreso individual (variaciones del ingreso debidas a factores diferentes al esfuerzo individual), y (ii) los individuos son más aversos al riesgo. 

Desde este punto de vista es posible argumentar que, si bien los fondos de retiro basados en la capitalización individual y los sistemas de salud basados en seguros personales trajeron más transparencia, eficiencia y sostenibilidad, estas transformaciones también implicaron una repartición muy inequitativa del riesgo entre personas con diferentes niveles de riqueza y distintas fuentes de ingreso. 

Las personas que logran acumular activos diversificados (e.g., acciones, departamentos para arrendar o instrumentos en moneda extranjera) pueden soportar mejor los riesgos de volatilidad económica que las personas cuyo único activo es su fuerza de trabajo y dependen de manera exclusiva de su ingreso salarial. 

El segundo tipo de detonantes de los reclamos por mayor redistribución (o mayor justicia social) es la percepción de que la desigualdad observada se debe más a elementos como la suerte, las redes de contactos y diversas formas de abuso y corrupción, que a diferencias en el talento y el esfuerzo individual. 

Los abusos, los casos de colusión, corrupción y los privilegios derivados de la protección de rentas monopólicas, todos estos, se convierten a la larga en una potente fuente de demanda de justicia procedimental. Paradójicamente, este tipo de detonantes gana peso en tanto los avances de la libertad de prensa, el periodismo de investigación y las prerrogativas de transparencia, permiten que se conozca una mayor cantidad de casos de abusos, corrupción e impunidad de los delitos cometidos por las elites empresariales y políticas. Veamos qué dice sobre esto la evidencia disponible hasta ahora.

El ranking de demandas ciudadanas

El sitio web “Chilecracia.org“, una plataforma de agregación y ordenación de preferencias políticas lanzada a pocos días de iniciado el estallido, nos entrega un primer ranking de las demandas ciudadanas que emergen en esta dolorosa coyuntura. La siguiente tabla muestra la lista de las 20 primeras demandas, según los datos acumulados al 14 de noviembre de 2019. Para esta fecha, Chilecracia.org había logrado la participación de alrededor de 126 mil personas, que habían evaluado varios pares de demandas, registrando cerca de 7,5 millones de preferencias expresadas.

 Fuente: chilecracia.org (accesado el 14/11/2019).

Si evaluamos estas veinte demandas con mayor preferencia, en relación con los dos tipos de detonantes discutidas antes, podemos entonces clasificarlas según se acerque al detonante “seguro contra el riesgo”, o al detonante “justicia o equidad procedimental”.  Así, tenemos que al menos 7 de las 20 demandas pueden clasificarse dentro de la búsqueda de un mayor grado de solidaridad social, mediante la creación de diversos seguros solidarios frente al riesgo, mientras que otras 8 pertenecerían al conjunto de la nivelación de la cancha, la igualdad ante la ley y la proporcionalidad de la justicia.

Visto así, es posible entonces interpretar estas demandas, no en los términos binarios de quienes ven la elección del modelo chileno como un problema de “todo o nada” ante lo cual deba volverse a la metáfora de la “retroexcavadora”, sino más bien como parte de los desafíos de ajuste del modelo para lograr un capitalismo de mercado que promueva la eficiencia en la asignación de recursos, en conjunto con mayores grados de solidaridad, empatía e igualdad de oportunidades.  

Medicinas institucionales

Cuando el malestar causado por los elementos señalados se acumula durante un largo período, entonces amplios sectores de la ciudadanía perciben que solo la protesta contundente y sostenida puede lograr acuerdos políticos para un cambio verdadero en estas características del modelo. Por esto, quizá, la presión ciudadana ha sido la observada y, por esto también, es que se reclamen transformaciones como las asociadas con la creación de una nueva Constitución.

Si bien muchos de los cambios pudieran realizarse bajo la constitución vigente, la falta de credibilidad en las promesas de cambio exige una señal transformadora contundente. Es en este juego en el que podemos comprender la respuesta institucional sellada en la madrugada del 15 de noviembre de 2019, en la cual la mayoría de los actores políticos relevantes se comprometieron a entregar a la ciudadanía la decisión sobre el cambio constitucional.

En este escenario, y dado el plazo de deliberación pública que precederá al plebiscito consultivo, es importante discutir sobre cuáles son las medicinas institucionales más eficaces, virtuosas y sustentables para atacar los problemas señalados. Dividiremos algunas propuestas en función del consenso político-conceptual alrededor de estas y del horizonte de su impacto.

1. Cambios con mayor piso político-conceptual y con impactos de corto plazo. Esto incluye modificaciones legales y reglamentarias que apunten a (i) la mejora de las pensiones de los más desventajados con base en el pilar solidario, (ii) aumentos del ingreso mínimo, (iii) universalización de los seguros para enfermedades catastróficas, (iv) cárcel efectiva para delitos de colusión, cohecho y soborno, (v) incremento de las sanciones y la probabilidad de captura de la evasión de impuestos, (vi) reforma del sistema de Notarios, y (vii) la reducción del cuoteo político en posiciones diplomáticas. Estas y otras medidas semejantes pueden contribuir a generar un impacto real en la población más desventajada y, al mismo tiempo, a enviar señales potentes sobre la incorporación de elementos de equidad procedimental al sistema. El caso de los Notarios es elocuente en este sentido. Según un informe de la Fiscalía Nacional Económica de julio del 2018, cada una de las 240 notarías no-mixtas del país recibían una renta mensual promedio de alrededor de 14 millones de pesos (un notario en Santiago centro recibía 24 millones al mes), y una renta monopólica (ganancia adicional a lo que ganarían en condiciones competitivas) de alrededor de 5,7 millones de pesos mensuales por notaría. Para dimensionar esto, piénsese que la mitad de los trabajadores chilenos recibe un ingreso mensual igual o menor a 450 mil pesos. Las rentas de estos notarios son protegidas por barreras a la entrada, al punto de que en el 2018 el 41% de los notarios y conservadores de Chile tenían cargos vitalicios.
2. Cambios en la estructura tributaria. Una muy alta proporción de la recaudación proviene de los impuestos al consumo (e.g., IVA), el cual es regresivo en tanto las personas de menores ingresos pagan una mayor proporción de su ingreso en impuestos. Lo ideal es que se redujese la carga de este tipo de impuestos y esta sea sustituida por impuestos a la renta. El problema es que este impuesto es también fácil de evadir o eludir por parte de los más ricos. Corresponde entonces fortalecer la capacidad del SII para fiscalizar y actuar judicialmente, por una parte, así como incorporar esquemas tributarios más difíciles de eludir. El impuesto a las viviendas con valor fiscal superior a 400 millones de pesos podría ser un ejemplo en este sentido.
3. Cambios que promuevan la efectividad del gasto público como mecanismo redistributivo. varios académicos han hecho referencia en los últimos días a la baja efectividad de la intervención del Estado como medio para mejorar la desigualdad. El coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias es similar en Chile (0,53), Grecia (0,52), Portugal (0,52) y Reino Unido (0,52). Pero, después de impuestos y transferencias, el Gini de Chile apenas pasa a 0,50 (menor número implica distribución más equitativa), mientras los coeficientes de Grecia, Portugal y Reino Unido cambian a 0,34. Esto nos da una idea de cuán poco efectivo es el esquema de impuestos y transferencias para mejorar la distribución del ingreso en Chile y, por ende, de cuánto espacio hay para mejorar. Un enfoque que gana terreno en esta discusión es que Chile debe usar más transferencias directas a los sectores menos favorecidos, como una vía para que la intervención del Estado logre atenuar la desigualdad. 
4. ¿Qué se puede hacer desde el ámbito del sector privado? Las empresas y organizaciones del tercer sector tienen un rol importante en el proceso de sensibilización social que se reclama. Las empresas deben introducir cambios de gobierno corporativo e inducir cambios de comportamiento para mejorar la empatía, la inclusión y la percepción de valoración entre los colaboradores, y entre éstos y los gerentes. Según un estudio sobre la desigualdad en Chile, publicado por el PNUD en 2017, el 41% de la población declaraba haber recibido malos tratos en el último año. Dentro de las razones para estos malos tratos, los mayores porcentajes señalaban aspectos como “clase social”, “ser mujer”, “lugar en que se vive”, “vestimenta” y “apariencia física”. Cuando se preguntó por el lugar en que se experimentaban los malos tratos, los lugares más nombrados fueron el lugar de trabajo (42%), la calle (33%) y los servicios de salud (33%). Cuando se preguntó por a quiénes se percibía como autores de estos malos tratos, cerca de 30% de las personas identificaron a “jefes, supervisores y capataces” y a “empleados de empresas privadas”.
5. Finalmente, hay un aspecto que requiere mayor evaluación comparada y experimentación. Diversa literatura académica apunta a la existencia de trampas de discriminación y exclusión que emergen como equilibrios en el mercado de trabajo y son acentuados por la dinámica de las redes de relaciones sociales. En particular, hay resultados elocuentes sobre equilibrios en los cuales los empleadores usan estrategias de contratación basadas en rasgos físicos (color de piel, origen étnico, tipo de nombre o apellido, zona de la ciudad donde se habita o colegio de procedencia) para favorecer a cierto “tipo” de trabajadores. Cuando estos prejuicios y estigmas se instalan, entonces ciertas personas encuentran que su retorno esperado de estudiar e invertir en capital humano es bajo (entonces invierten poco) y los empleadores ven confirmados sus prejuicios porque observan que quienes tienen el rasgo físico estigmatizado efectivamente invierte menos en capital humano. Aunque la evidencia de estos equilibrios socialmente perversos es contundente, todavía no hay respuestas claras sobre las medidas de política que pueden mitigar este problema. La presidenta Bachelet parece haber entendido el diagnóstico, pero falló en la identificación del tratamiento, al suponer que la gratuidad de la educación universitaria sería una medicina apropiada. El problema de la baja inversión en capital humano de los sectores estigmatizados no se explica por el costo de la educación universitaria (este es uno de varios factores), sino también por la calidad de la educación básica y por las estrategias prejuiciadas de contratación. Las empresas podrían aportar a la mitigación de este problema incentivando el uso de estrategias de contratación “ciegas” frente a ciertas señales, como por ejemplo el uso de curricula vitae (CVs) sin la foto del aspirante, sin referencias al colegio en que se estudió o el sector de la ciudad del que procede el aspirante. 

Conclusiones

Estas son solo algunas ideas para alimentar la discusión alrededor de los cambios legales, reglamentarios y conductuales que se propondrán e implementarán en el futuro cercano. Existen riesgos importantes, entre otros, la existencia de varios equilibrios en los juegos de transformación constitucional. 

Puede argumentarse que en estas modificaciones institucionales puede existir un equilibrio virtuoso, en el cual los cambios estructurales resultan en una combinación de incentivos a la productividad, justicia histórica y mayor legitimidad del modelo (como podría ser el caso de Nueva Zelanda), y otro equilibrio perverso, en el cual se destruyan o socaven los incentivos a la inversión y se incremente la conflictividad, los resentimientos y la polarización política (como podría ser el caso de Venezuela). 

Yo pienso que Chile tiene un músculo institucional, cultural y político que puede favorecer el alcance de un equilibrio virtuoso, pero el alcance de este depende de la disposición cooperativa, la coordinación y el empuje de todos.