En los primeros meses de 2016, Sudamérica ha sido un terreno fértil para la discusión sobre los equilibrios de poder de los sistemas políticos, el diseño constitucional de prerrogativas y vetos, y el juego democrático.
El juego democrático es la interacción entre actores políticos, que operan en el marco de determinado diseño institucional de reglas de elección, decisión y prerrogativas múltiples, y bajo un esquema de escenarios electorales periódicos.
Siglos de disputas por el poder han enseñado que, en el juego democrático, a los poderes hay que equilibrarlos entre sí y obligarlos a rendir cuentas. Estos son dos de los grandes aprendizajes de la historia política de la humanidad.
Dentro de toda la filigrana institucional de los sistemas políticos, quiero en esta ocasión concentrarme en el tema de los equilibrios de poder y la figura del veto por parte de una institución a las decisiones de las otras. Esto es lo que se conoce como el sistema de frenos y contrapesos.
Figura 1. División de poderes: Principales contrapesos institucionales
Las constituciones políticas suelen entonces establecer las características de la elección de cada poder y las reglas de relación entre estos, de manera de garantizar los límites de cada uno y los contrapesos entre estos.
Las decisiones políticas se toman principalmente en los poderes legislativo y ejecutivo, y el poder judicial vigila que las decisiones sean consistentes con la constitución y demás leyes. El diseño institucional del sistema político apunta, principalmente, a establecer quién toma determinadas decisiones, cuál es el tipo de mayoría necesaria para cada decisión y cómo estas decisiones deben ser refrendadas por los otros poderes.
En términos generales existen dos grandes esquemas (o regímenes) para el desarrollo y aplicación de las reglas políticas de una sociedad: regímenes parlamentarios y presidencialistas. Como su nombre lo indica, en los primeros todas las facultades legislativas se concentran en el Parlamento. En los regímenes presidencialistas, además del Parlamento, hay un presidente que tiene algunas funciones legislativas y determinadas prerrogativas para vetar las decisiones del Congreso. En los países de América Latina privan los regímenes presidencialistas, quizá debido al rol que jugaron los liderazgos personales en las luchas de independencia y en la conformación de las repúblicas.
En general, la literatura especializada establece que el balance de poderes entre el Presidente y el Parlamento está condicionado por tres factores:[1]
- El balance de facultades del Presidente y del Congreso establecido en la constitución;
- El contingente de parlamentarios fieles al Presidente; y
- La capacidad legislativa del Congreso y los parlamentarios.
Yo agregaría que, en la práctica, algunos ejemplos recientes latinoamericanos muestran que el balance de poderes entre el Congreso y el Poder Ejecutivo también depende de la efectividad de las provisiones constitucionales para garantizar la existencia de un Poder Judicial independiente. Como veremos más adelante, el caso de Venezuela muestra que si estas provisiones son débiles, o transgredidas en coyunturas en las que el Presidente cuenta con supermayorías parlamentarias fieles a él, entonces el Poder Judicial puede convertirse en un factor con prerrogativas cuasi-parlamentarias que juega en colusión con el Ejecutivo.
En particular, en este artículo quiero hacer foco en el más permanente de los factores inicialmente mencionados: el balance de facultades del Presidente y del Congreso establecido en la constitución.
Esta es una arista crítica del diseño institucional, cuyo valor se manifiesta en circunstancias en que la facción del Presidente no cuenta con un número suficiente de parlamentarios para imponer sus preferencias legislativas. Acá, el balance de facultades entre el Presidente y el Congreso es clave para alcanzar un sano grado de frenos y contrapesos institucionales.
Este análisis arrojará luces para comprender las maneras como se ha usado el veto legislativo en los casos recientes de Argentina, Chile y Venezuela, y las implicaciones de estos usos para la estabilidad política de la región.
Facultades legislativas y poder de veto
Uno de los objetivos centrales del diseño constitucional es promover que las legislaciones de un país sean expresión de los principales intereses que coexisten en la sociedad. En ese sentido, las provisiones constitucionales suelen buscar maneras en que estos intereses puedan expresarse dinámicamente (para reflejar los cambios en las preferencias políticas), con un grado de negociación y acuerdo entre ellos.
Para lograr la expresión dinámica de los intereses se establecen entonces calendarios electorales, en los cuales muchas veces se busca que las elecciones legislativas no coincidan con las elecciones presidenciales. La existencia de elecciones escalonadas buscaría que los cambios en las preferencias ciudadanas se expresen en las nuevas leyes o en el grado de modificación de las legislaciones existentes.
Para lograr el grado deseado de negociación y acuerdos, se establecen las mayorías calificadas necesarias para las decisiones del Parlamento y los poderes de veto del Presidente. Así, la existencia de supermayorías (por ejemplo, que para aprobar determinadas leyes sea necesario acumular una mayoría de dos tercios (66%) o tres quintos (60%) del voto favorable de los parlamentarios) busca que la aprobación de ciertas leyes requiera de un amplio grado de acuerdo y su respectiva negociación entre los intereses en pugna.
Los poderes legislativos del Presidente se expresan en instrumentos como la iniciativa exclusiva o preferente (sólo el Presidente puede presentar al Congreso determinado tipo de leyes), el decreto, la delegación legislativa, el poder de convocatoria a referéndum y el poder de veto.
De todos estos instrumentos, uno de los más conspicuos es el poder de veto.
La capacidad del Presidente de vetar las decisiones del Congreso está diseñada para obligar a la negociación y acuerdo, sobre determinadas decisiones legislativas, entre los dos poderes cuya legitimidad proviene de la voluntad popular.
Siguiendo los datos presentados en el estudio de las características del poder de veto en América Latina, realizado por Alberto Escamilla y Ramiro Sánchez de la Universidad Autónoma Metropolitana (Iztapalapa, México), he realizado un ranking del poder de veto asignado por las constituciones de los países latinoamericanos, el cual presento a continuación:[2]
Figura 2. Ranking de poder de veto en A.L. Fuente: Escamillay Sánchez; Cálculos propios.
Este ranking fue construido con base en la información presentada por Escamilla y Sánchez, usando dos capacidades clave de los poderes electos:
a) La capacidad del Presidente de vetar leyes aprobadas por el Congreso; y
b) El tipo de mayoría que requiere el Congreso para superar el veto presidencial.
El primer punto se refiere al grado de las prerrogativas presidenciales para vetar una ley, que están establecidas en la constitución. Los presidentes podrían poder vetar la totalidad de una ley (veto total), una porción de la ley (veto parcial), o congelar indefinidamente una ley (llamado veto de bolsillo, usando la metáfora de que el presidente pudiera “guardarse la ley en el bolsillo”). En el ranking, además, se considera el tipo de mayoría que el Congreso necesita para superar el veto presidencial.
- Mientras mayor es la variedad de vetos que puede ejercer el Presidente mayor es el índice asignado a su país.
- Mientras mayor es la mayoría requerida para superar el veto, mayor es el índice.
- Un alto índice implica un mayor poder formal relativo del Presidente.
Vistas las posiciones de los países latinoamericanos en el ranking de poder de veto, quiero entonces comentar los casos recientes de tres de estos países, para levantar un argumento sobre la divergencia entre el diseño constitucional del poder de veto y los riesgos autoritarios en América Latina.
Poder presidencial, riesgos políticos y separación de poderes en América Latina
Lo primero que es preciso señalar es que un alto poder de veto presidencial no implicaría necesariamente un problema. La constitución de un país es un acuerdo legislativo (basado en una supermayoría) que establece el tipo de frenos y contrapesos que mejor sirve a una amplia mayoría de los intereses representados en ese país.
Recientemente hemos visto tentativas de veto presidencial en Argentina y Chile (precisamente dos de los países con altas posiciones en el ranking).
El 19 de mayo de 2016, el Congreso argentino aprobó una ley para impedir legalmente los despidos de trabajadores durante 180 días e incrementar las indemnizaciones. Esta ley es conocida como la Ley Antidespidos.
Cuatro días después de aprobada esta ley, el Presidente de Argentina, Mauricio Macri, oficializó el veto total de esta. Usualmente, esto implica que la ley es devuelta al Congreso en su totalidad y el Congreso deberá modificarla hasta satisfacer los requerimientos del Presidente.
Como plantean Alvarez, et al, en su Informe estratégico sobre Argentina, del 26 de mayo de 2016, “(e)l veto es una prerrogativa presidencial, legal y constitucional, que incentiva el logro de acuerdos entre gobierno y oposición cuando el Presidente carece de mayoría propia en el Congreso”.[3]
Pocos días antes, el gobierno de la Presidenta de Chile, Michelle Bachelet, anunció que vetaría algunos aspectos de la Reforma Laboral en curso, toda vez que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional a elementos específicos de esta reforma.
En este caso, podemos afirmar algo semejante a lo dicho sobre el caso argentino: el uso de estas prerrogativas es algo común, lo cual está enmarcado en el marco constitucional de estos países. Como tal, es un elemento que propende la búsqueda de acuerdos legislativos que satisfagan a una amplia variedad de intereses.
Cuando el poder presidencial proviene de la “colusión” entre poderes: el caso de Venezuela
Uno de los problemas institucionales más severos de algunos sistemas políticos, proviene de la creación de facultades de veto extra-constitucionales o informales. Este tipo de facultades, a diferencia de las discutidas anteriormente, proviene de procesos en los que se ha minado la separación e independencia de los poderes públicos, en particular del Poder Judicial.
El 30 de mayo de 2016, Luis Almagro, Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA), solicitó que los procedimientos establecidos en la Carta Democrática Interamericana sean aplicados a Venezuela, para “atender ‘la alteración del orden constitucional’ y como la misma afecta gravemente ‘el orden democrático’ de la República Bolivariana de Venezuela…” (Sic) [4]
Una de las aristas clave de este caso está representada por el hecho de que el gobierno venezolano parece haber seguido una serie de pasos para reducir la autonomía del Poder Judicial, y lograr que este se convierta, de facto, en un mecanismo para el veto recurrente de decisiones del Poder legislativo.
En su carta explicativa, el Secretario General de la OEA enumera 17 decisiones del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela en contra del Poder Legislativo, las cuales serían “indicativas de la cooptación del Poder Judicial por el Poder Ejecutivo”. En la práctica, esta captura del Poder Judicial por parte del Poder Ejecutivo se traduce en un bloqueo sistemático de las decisiones del Parlamento venezolano, llegando a limitar explícitamente las facultades contraloras que la constitución venezolana le otorga a la Asamblea Nacional (Parlamento venezolano).
Pese a que formalmente el Presidente venezolano tiene pocas prerrogativas relativas de veto (como se observa en el ranking), los procedimientos institucionales han sido alterados para favorecer la referida cooptación del Poder Judicial por parte del Poder Ejecutivo. En particular, se señala que “las normas de designación, destitución y suspensión de los magistrados contenidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia carecen de las previsiones adecuadas para evitar que otros poderes del Estado puedan afectar la independencia del tribunal.”[5]
Breves conclusiones
Como corolario de lo discutido, tenemos que la existencia y uso de las prerrogativas constitucionales de veto del Presidente sobre el Poder Legislativo no constituyen problemas ni amenazas para el equilibrio de poderes. Por el contrario, su uso con carácter excepcional suele abrir oportunidades a las negociaciones y acuerdos amplios, que satisfagan a una variedad de intereses, y pueden crear una soporte para la existencia de equilibrios en el proceder de los poderes públicos.
Por otro lado, la creación de poderes de veto irregulares, a través por ejemplo de la cooptación del Poder Judicial por parte del Poder Ejecutivo, como es el caso de Venezuela, representa una salida indeseable en tanto socava la representación popular del Poder Legislativo, y alimenta unos conflictos de poderes que restan legitimidad al sistema político e invocan a la violencia como mecanismo de resolución de las diferencias. Esta es la senda que parece estar recorriendo Venezuela y frente a la cual actúa el Secretario General de la OEA.
Notas:
[1]. Aninat, Cristóbal. (2006). “Balance de poderes legislativos en Chile. ¿Presidencialismo exagerado o base de un sistema político cooperativo?. Política. Revista de Ciencia Política, 47 , pp. 128-148. Disponible en: http://www.revistapolitica.uchile.cl/index.php/RP/article/viewFile/16794/17491 (Consultado el 30 de mayo de 2016)
[2]. Escamilla, Alberto; y Sánchez, Ramiro. (2016). “Las facultades constitucionales del Ejecutivo en América Latina: entre la concentración y la dispersión de poder”. Estudios Políticos, vol. 9, núm. 37, enero-abril, 2016, pp. 111-141. Disponible en: http://www.redalyc.org/pdf/4264/426443710005.pdf (Consultado el 30 de mayo de 2016)
[3]. CALÍBAR el rastreador. Informe estratégico sobre Argentina. Número 4. 26 de mayo 2016. Disponible en: http://www.calibar.com.ar/wp-content/uploads/2016/05/Calibar-numero-4-26-mayo-2016.pdf (Consultado el 30 de mayo de 2016)
[4]. Almagro, Luis. (2016). Carta de solicitud de activación de la Carta Democrática Interamericana. Organización de Estados Americanos (OEA). Documento N° OSG/243-16. Disponible en: https://www.scribd.com/doc/314369998/OEA-invoca-Carta-Democratica-para-Venezuela. (Consultado el 31 de mayo de 2016).
[5]. Idem
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