Una investigación al interior del Ejército chileno por fraude en los fondos de la Ley Reservada del Cobre
A mediados del año 2011, el eco de la Internet retumbó en Chile con una carta anónima en la que se detallaban las acciones, propiedades y vehículos que pertenecerían al entonces comandante en jefe del Ejército Chileno, General Juan Miguel Fuente-Alba Poblete.
Como consecuencia de estas informaciones, la Fiscalía chilena se dedicó a investigar los datos referidos en la carta y ordenó todos los antecedentes encontrados. Este cúmulo de datos serían posteriormente entregados al ministro en visita de la Corte Marcial, Manuel Astudillo, quien investiga la presunta existencia de un fraude en el uso de los fondos de la Ley Reservada del Cobre.
¿Hasta cuando una sociedad puede tolerar que existan Legislaciones Secretas?
Más allá del caso concreto del General Fuente-Alba, en el que se mezclan las sospechas de enriquecimiento ilícito con la aparente inconformidad de un sector del Ejército chileno con su apertura a las investigaciones por violaciones de los derechos humanos, la discusión de fondo debería apuntar a cómo se justifica la existencia de leyes secretas en un país democrático.
¿Qué incentivos se crean cuando algunas personas manejan fondos públicos bajo un manto de secreto?
El 29 de octubre de 1958, durante el segundo gobierno del presidente Carlos Ibáñez del Campo, fue promulgada la Ley Reservada del Cobre, la cual “tiene como objeto destinar ingresos de la venta de cobre —principal producto de exportación del país— para la adquisición de sistemas de armas y pertrechos para la defensa nacional, es decir, para la compra y mantenimiento del armamento y materiales para las fuerzas armadas de Chile. Esta ley establece que la entrega de fondos a las fuerzas armadas debe realizarse de modo reservado, teniendo el mismo carácter su contabilidad, las cuentas en que se mantienen y su inversión.“
Dadas sus características, esta ley es lo que se conoce como una Ley Secreta, que como su nombre lo indica sería un texto legal cuyos detalles no son del conocimiento del público. Chile es uno de los pocos países del planeta que tienen leyes cuyos textos no están al alcance de los ciudadanos.
Según la agencia chilena denominada “Consejo para la Transparencia”, existirían en Chile alrededor de 203 textos legales secretos, de los cuales cerca del 70% corresponderían a materias vinculadas con la defensa nacional, tales como transferencias de recursos a dependencias militares y compra de armamento. “De las leyes restantes, ni siquiera existiría información disponible para poder determinar su contenido”.[1]
La sociedad civil chilena se abre caminos
En los últimos años, hemos sido testigos de una tendencia global que presiona por una mayor transparencia de la gestión pública. Aunque en todos los países, por razones obvias, exista cierto celo sobre la ejecución de su gasto militar, cada vez hay menos justificaciones para mantener el secreto de los textos legales. En esta materia, Chile como país, y su sociedad civil en particular, enfrenta el desafío de revertir este secreto legal y abrir las legislaciones al escrutinio público.
En una decisión audaz y controversial, en marzo de 2016, el Consejo para la Transparencia estableció que el texto de la Ley Reservada del Cobre es público, con excepción del artículo 3°, inciso primero, -cuya publicidad afectaría la seguridad de la nación. Esto ocurrió en respuesta a una solicitud de amparo por parte de un ciudadano que solicitaba a la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas el acceso a esta normativa legal.[2]
El 05 de mayo de 2016, el portal chileno El Mostrador filtró el texto del Decreto Ley N° 1530, del 29 de octubre de 1976: [3]
“El inciso primero del artículo 1° de la Ley Reservada del Cobre, en su texto fijado por el Decreto Ley 1530 de 1976, dispone que:
“El 10% del ingreso en moneda extranjera determinado por la venta al exterior de la producción de cobre, excluidos sus subproductos, de la Corporación Nacional del Cobre de Chile y el 10% del valor de los aportes en cobre al exterior que efectúe dicha corporación, deberán ser depositados por el Banco Central de Chile en moneda dólar de los Estados Unidos de América, en la Tesorería General de la República, con el objeto de que el Consejo Superior de Defensa Nacional cumpla con las finalidades de la ley 7.144.”
El artículo 2°, en tanto, establecía que:
“Las entregas de fondos que deben realizarse en cumplimiento a lo establecido en el presente decreto ley, se harán en forma reservada; se mantendrán en cuentas secretas, se contabilizarán en forma reservada y su inversión, ya sea en compras de contado o en operaciones a crédito, pago de cuotas a contado o servicio de los créditos, se dispondrá mediante decretos supremos reservados exentos de toma de razón y refrendación.”
El artículo 3º, que El Mostrador reproduce íntegro, señala lo siguiente:
“Las cantidades en dólares que resulten de la aplicación del artículo 1º, se depositarán a medida que se produzcan y la Tesorería General de la República las integrará en terceras partes, en cuentas especiales denominadas “Cuentas de Reserva Nº xxx, xxx y xxx, Ley Nº 13.196, las que corresponderán al Ejército, Armada y Fuerza Aérea de Chile, respectivamente” (El Mostrador omitió los números de las cuentas).
Las últimas modificaciones introducidos al texto de la Ley Reservada del Cobre han sido efectuados mediante la Ley 18445 de 1985,31 y la Ley 18628 de 1987.
Hasta ahora, la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas ha cumplido con la solicitud del Consejo para la Transparencia y el ministro de Defensa chileno, José Antonio Gómez, anunció que no apelarían esta resolución ante la Corte de Apelaciones.
Ley Reservada del Cobre, el sistema político chileno y los embates de la ciudadanía
En los últimos años, la sociedad civil chilena ha plantado cara al sistema político, a propósito de una serie de casos sobre las oscuras relaciones entre los negocios y la política. Gracias a la labor del periodismo de investigación, y a las denuncias específicas de algunos ciudadanos, la sociedad chilena ha conocido detalles sobre dudosas actuaciones de renombrados políticos, sus allegados y empresas con marcas y números que destacan.
Desde el uso de subterfugios contables para ocultar el financiamiento electoral por parte de algunas empresas hacia políticos de todo el espectro chileno, hasta el presunto uso de tráfico de influencias por parte de familiares cercanos de la presidenta Bachelet; desde correos en los que directivos de empresas le enviaban a ministros los textos de lo que luego serían leyes de la república, hasta las averiguaciones sobre el patrimonio del excomandante en jefe del Ejército chileno.
Una de las respuestas institucionales a estas revelaciones y sus efectos sobre la legitimidad del sistema político chileno, ha sido un extenso informe de recomendaciones de transparencia y supervisión, redactado por el Consejo Asesor Presidencial contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción, también conocido como la Comisión Engel (por el nombre de su presidente, Eduardo Engel).
En este informe se señala lo siguiente sobre la Ley Reservada del Cobre:[4]
“El carácter reservado y su exclusión del presupuesto implican que tanto el Congreso Nacional como la Contraloría General de la República no tienen la potestad de controlar activamente su utilización. De esta manera, el único control externo que tienen las compras de armamento es a través del Poder Ejecutivo.
Al mismo tiempo, estos fondos no están asociados a una política nacional de Defensa, lo cual favorece la discrecionalidad, opacidad e ineficiencia en su utilización.”
En respuesta a estas inquietudes, la Comisión Engel propuso lo siguiente:
“Eliminar la Ley Reservada del Cobre y dotar de una mayor capacidad al Congreso Nacional para fortalecer el control, eficiencia y transparencia de las compras de Defensa, limitando los gastos fuera de presupuesto.”
“Se sugiere preservar la confidencialidad de los gastos solo en casos específicos, predefinidos en base a criterios conocidos y formulados con la participación de expertos independientes.”
Conclusiones
La primera conclusión debería regresarnos a la pregunta de partida: ¿Por qué la sociedad chilena toleró durante 59 años (1958-2016) la existencia de Legislaciones Secretas?
El valor de los militares como garantes de la estabilidad y el cumplimiento de las reglas de juego parece haber sido muy alto durante un período y haber caído de manera importante en los últimos años.
Durante la transición, la no alteración de este arreglo distributivo quizá fue un costo que los civiles debieron pagar a cambio de la aceptación de unas nuevas reglas por parte de los militares. Pareciera que nos acercamos al quiebre de un esquema distributivo, y a su sustitución por otro que implica más exposición, supervisión independiente y contrapesos institucionales.
Al mismo tiempo, ha bajado el costo para los ciudadanos de desafiar al poder coercitivo del Estado. Algunos elementos que pueden explicar este último cambio son los siguientes:
a) El contagio entre países de legislaciones que protegen el acceso de los particulares a la información producida por el Estado, leyes que de un tiempo para acá pueden estar incluso amparadas por convenios internacionales vinculantes;
b) La proliferación de medios de comunicación con líneas editoriales muy diversas; y
c) Una mayor valoración por parte de las nuevas generaciones por elementos de justicia procedimental que están contenidos en los arreglos distributivos dominantes (no solo es importante el resultado, sino también la manera como se alcanza ese resultado o el procedimiento por el cual se llega a este).
Una segunda conclusión es que los cambios hacia una mayor apertura y transparencia de los sistemas políticos, y sus vericuetos legales, son principalmente logrados como resultado de una activa presión ciudadana, y no como concesiones gratuitas de los políticos a la sociedad. Esto debería servir de aliento a la ciudadanía y ratificarle el poder que la presión ciudadana tiene en estos tiempos.
De lo anterior podríamos deducir que las sociedades democráticas modernas deben abrir espacios para un mayor control ciudadano sobre la actividad política y sobre la relación entre política y negocios. La exposición al público y el celo procedimental genera incentivos virtuosos retroalimentados a favor de la autorregulación de políticos y empresarios.
Un diseño institucional que busque mejorar la confianza de los ciudadanos en el sistema político, debe ofrecer, como hemos expresado varias veces en este blog, las garantías legales necesarias para el desarrollo de un periodismo de investigación que escrute, desvele y publique información oculta sobre la relación entre los particulares y el Estado.
Notas:
[1]. Diario La Tercera, Suplemento “Reportajes”, página 3, domingo 22 de mayo de 2016.
[2]. https://es.wikipedia.org/wiki/Ley_Reservada_del_Cobre
[4]. http://consejoanticorrupcion.cl/wp-content/uploads/2015/04/Consejo_Anticorrupcion_Informe_Final.pdf
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